Inleiding

Van januari tot en met april 1999 heb ik veldwerk gedaan in Birmingham, Groot-Brittannië. Ik kwam op het idee om naar Birmingham te gaan, omdat ik een syllabus had gelezen van een Master opleiding 'Urban Regeneration'. In deze Master opleiding participeerden onder andere de vakgroep Culturele Antropologie uit Utrecht en de Faculty of Built Environment, University of Central England, uit Birmingham. Gefascineerd door de specifieke problematiek van Birmingham heb ik contact gelegd met de universiteit daar.
   Mijn onderzoeksvraag was: hoe verloopt de participatie van drie wijkcomités binnen het Local Involvement Local Action en het Single Regeneration Budget programma in Sparkhill, en wat zegt dit over de lokale democratie? Als mensen in Birmingham een wijkcomité willen oprichten, volstaat een handtekeningenlijst met daarop tien namen. Naar aanleiding hiervan wordt er met de gemeente overlegd over de doelen van het wijkcomité en de samenstelling. Meestal wordt er geprobeerd om de samenstelling van de wijk terug te laten komen in het wijkcomité. Bevolkingsstatistiek wordt daarvoor meestal als uitgangspunt genomen.
   Het devolutieprogramma, genaamd 'Local Involvement Local Action', had als doel de relatie tussen de lokale overheid en de burger te verbeteren. Er werd een bedrag van 80.000 pond per wijk beschikbaar gesteld. Een commissie, bestaande uit gemeenteraadsleden en vertegenwoordigers van buurtcomités, mocht dit besteden in de wijk. Een gedeelte hiervan, 30.000, moest direct aan lokale vrijwilligersorganisaties ten goede komen. Op basis van voorstellen van deze organisaties werd er een selectie gemaakt. De resterende 50.000 werd voornamelijk uitgeven aan zaken die door departementen van de gemeente gedaan moeten worden. Dit is bijzonder, omdat totdat dit programma werd opgesteld, al het beleid 'top down' werd bepaald. Dat een klein gedeelte van het budget nu 'bottom up' wordt vastgesteld, is een grote cultuuromslag. Ik had de volgende vragen over het devolutieprogramma. Hoe is de machtsverhouding tussen de gekozen volksvertegenwoordigers en de wijkvertegenwoordigers? Hoe is de besluitvorming geïnstitutionaliseerd en hoe wordt er in de praktijk besloten? Op basis van welke criteria heeft de allocatie van het budget plaatsgevonden? Hoe komen de verschillende belangen van religieuze en etnische groepen aan bod? Leidt het programma tot 'empowerment' en zo ja voor wie?
   De pogingen die in Birmingham worden ondernomen om de burgers meer bij de overheid te betrekken, zijn ook in Nederland waar te nemen. De huidige term hiervoor is 'interactief beleid'. Het ontwikkelen van beleid zou een dialoog moeten worden tussen overheid en burger. De staatscommissie Elzinga heeft onlangs in haar rapport Dualisme en lokale democratie ook in die richting geadviseerd.

Theoretische achtergrond

In steden in Europa zijn de opkomsten voor lokale gemeenteraadsverkiezingen schrikbarend laag. Opkomstpercentages variëren van 25 tot 45%. Bij de verkiezingen voor de nieuwe burgemeester van Londen kwam bijvoorbeeld slechts 25% opdagen. Er wordt daarom naar nieuwe methodes gezocht om de burger meer te interesseren. Een van die manieren is het stimuleren van devolutie. Naast het stemmen krijgen burgers meer mogelijkheden om de lokale overheid te beïnvloeden. Dit kan in de vorm van referenda of inspraakavonden. In de meeste gevallen stimuleert de overheid het opzetten van groepen waarin burgers zich organiseren. De Engelse term hiervoor is 'civil society'; in Nederland wordt van het maatschappelijk middenveld gesproken. Deze laagste vorm van 'maatschappelijk middenveld' wordt geïnviteerd mee te denken over de beslissingen van de gemeente, die hun wijk betreffen. Specifiek doel hierbij is de 'empowerment' van de burger: hoe krijgt deze meer invloed op zijn leefomgeving?
   Dit is in het algemeen al complex. Wanneer het om een achterstandswijk gaat, wordt het nog ingewikkelder. Voeg daar uiteenlopende religieuze en etnische achtergronden aan toe en je komt voor een groot, praktisch probleem te staan. Hoe moeten al deze belangen in een wijk behartigd worden en hoe zorg je ervoor, dat bepaalde groepen niet gaan overheersen? Er wordt onderscheid gemaakt tussen gemeenschappen van plaats en gemeenschappen van belang. Gemeenschappen van plaats ontstaan, doordat mensen leven in dezelfde geografische omgeving. Gemeenschappen van belang ontstaan, doordat mensen zich aansluiten bij mensen met dezelfde achtergrond. Dit kan zijn van postzegelverzamelaars tot Pakistaanse moslims uit Kasjmier.
   Een ontwikkeling die van grote invloed is geweest op de ontwikkeling van grote steden, is de economische herstructurering die begin jaren zeventig begon. De economische structuur van steden is sindsdien erg veranderd en als gevolg hiervan is ook het bestuur van de stad veranderd. Hieronder zal ik eerst de economische herstructurering beschrijven; daarna zal ik aangeven hoe dit heeft geleid tot een andere vorm van stedelijk beleid in Groot-Brittannië. Vervolgens zal ik in grote lijnen het huidige achterstandsbeleid voor wijken bespreken.

Globalisering heeft een aantal concrete invloeden gehad op Birmingham en mijn onderzoekswijk. Ten eerste heeft de verandering van industriële naar post-industriële samenleving ertoe geleid, dat de lokale economie van Birmingham instortte tussen 1975 en 1985. Inmiddels is deze klap voor een deel opgevangen door de groei van de dienstensector. Nadeel van deze sector is echter, dat zij relatief veel hoog- en veel laaggeschoolde arbeiders nodig heeft. Het middenkader is aanzienlijk kleiner. De inwoners van mijn onderzoekswijk werken voornamelijk in de banen voor laaggeschoolden. In tegenstelling tot de voormalige banen in de industrie zijn deze banen slechter betaald, instabieler en parttime. De algehele malaise van de stad is nog steeds duidelijk te zien in Sparkhill, mijn onderzoekswijk. Het aangezicht van de wijk is verlopen en haar reputatie in de rest van de stad slecht. Op diverse indicatoren zoals gezondheid en werkloosheid scoort de wijk slecht. In Groot-Brittannië worden de pogingen om verpauperde stadsdelen om te vormen 'urban regeneration' genoemd, in andere woorden: stedelijke wedergeboorte.
   De Westerse economische structuur van vraag en aanbod, werk en consumptie wordt in de periode van 1920 tot 1970 gekenmerkt door een evenwichtige balans van vraag en aanbod. In dit 'fordistische tijdperk' is er sprake van massaproductie en massaconsumptie, die mogelijk gemaakt worden door gestandaardiseerde productie aan-de-lopende-band. Lonen worden op een redelijk peil gehouden om een afzetmarkt voor de massaproductie te garanderen. De economische herstructurering begin jaren zeventig luidt een nieuw tijdperk in, namelijk het 'post-fordistische tijdperk'. Drie belangrijke processen spelen hierbij een rol. In de eerste plaats verplaatsen industriële activiteiten zich over de hele wereld op zoek naar de beste randvoorwaarden voor productie, bijvoorbeeld naar ontwikkelingslanden, omdat arbeid daar goedkoper is en de milieuwetgeving minder streng. Ten tweede leidden technologische vooruitgang en automatisering van industriële productieprocessen ertoe, dat de werkgelegenheid in deze sector enorm afnam. Tenslotte groeit werkgelegenheid in de dienstensector enorm. Het betreft hier vooral het verlenen van diensten aan producenten en in de financiële sector.
   Het post-fordistische tijdperk heeft kenmerken die sociale ongelijkheden in grote steden in de hand werken. De productie is gespecialiseerd; bedrijven hebben zich daartoe opgesplitst in kleinere eenheden. De vraag naar flexibele arbeidskrachten neemt toe. De macht van de vakbonden bindt hierdoor aan reikwijdte in. Productie en afzet geschieden op kleinere schaal, omdat de vraag van consumenten steeds meer differentieert. Het belang van de dienstensector neemt toe ten koste van de industriële sector in de grote steden. De structuur van de arbeidsmarkt in de dienstensector is van dien aard, dat de vraag naar óf hoge óf lage functies toeneemt en de hoeveelheid banen voor de middenklasse afneemt. Inkomensverschillen tussen mensen die wel werk hebben, worden hierdoor groter. Volgens Sassen (1991) leiden deze tendensen tot een polarisatie tussen inkomensgroepen en kansen op de arbeidsmarkt.
   De hierboven genoemde economische herstructurering heeft ertoe geleid, dat stadsbesturen in de jaren tachtig meer en meer hun aandacht moesten verleggen van welzijn naar economische ontwikkeling. Grote bedrijven werden steeds mobieler en gingen op zoek naar de gunstigste omgeving voor hun productie. Deze ontwikkeling heeft tot een globale competitie tussen steden geleid: elke stad wilde zoveel mogelijk bedrijven uit de dienstensector binnenhalen in een poging om het instorten van de industriesector te compenseren. Om als stad goed mee te kunnen doen in deze competitie waren enorm grote investeringen nodig om verwaarloosde delen van de stad op te knappen en de stad als geheel aantrekkelijk te maken. De stadsbesturen konden deze ontwikkelingen alleen niet aan: 'This had led to policies to involve business and community agencies of various kinds in policy financing, development and delivery' (Healey, 1998: 1533). De macht in stad werd dus meer verspreid over meerdere partijen. Deze samenwerking met de private of community sector wordt partnership genoemd.

Ook binnen het beleid dat in Groot-Brittannië gericht is op het tegengaan van achterstandssituaties van steden in hun geheel en probleemwijken in het bijzonder, speelt het begrip 'partnership' de laatste vijftien jaar een belangrijke rol. Begin jaren tachtig waren er vooral samenwerkingsverbanden tussen de centrale overheid en de privé sector. Segaar zegt hierover: 'Central government has promoted public-private partnership as the solution to inner city economic decay' (Segaar, 1996: 35). De idee dat dit de beste oplossing zou zijn voor de revitalisatie van steden, kwam overwaaien uit de Verenigde Staten. In steden, zoals bijvoorbeeld Atlanta, hadden gemeentebesturen in samenwerking met de private sector verwaarloosde stadsdelen omgevormd tot economisch succesvolle centra. De economische groei die in deze centra ontstond, zou een positieve uitwerking hebben op de hele stad en dus ook ten goede komen aan de armere delen van de steden.
   In Groot-Brittannië werden deze 'partnerships' tussen overheid en de private sector gevormd in Urban Development Corporations (UDC's). De Winter omschrijft dit beleid als volgt: 'The UK conservative government attempted to revise the economy and liveability of its cities through a market approach and a reorganisation of the local government. In Birmingham this approach led to the initiation of large projects aiming at new industrial activity and an increasing business and leisure industry' (de Winter, 1998: 2). In Birmingham is het International Convention Centre een goed voorbeeld van een UDC. Het is een groot project met verschillende doelen: de creatie van nieuwe banen, de modernisatie van het stadscentrum en een stimulans van de locale economie door de congresgangers.
   Over het algemeen werden de hiervoor beschreven doelen gehaald, niet alleen voor Birmingham, maar ook in vergelijkbare projecten zoals de London Docklands. Het 'trickle down' effect werd echter betwijfeld. 'Trickle down' wil zeggen dat de effecten van een bepaalde ingreep een positief effect hebben op meer dan het projectgebied alleen. In de meeste gevallen gaat het om een economische effect. Begin jaren negentig werden deze programma's dan ook ter discussie gesteld; de relatie tussen economische groei en opleving van arme wijken door banengroei bleek niet zo sterk als gehoopt (Loftman, 1996).
   Er moest dus een nieuwe impuls komen voor de achterstandswijken. Hiervoor werd het 'Single Regeneration Budget' opgezet. Dit programma schrijft een competitie uit, waarin lokale partners hun gezamenlijke plan van aanpak voor een achterstandswijk indienen. De lokale partners bestaan uit: lokale overheid, politie, bedrijfsleven en lokale actiegroepen. Deze samenwerking is verplicht. Zowel de 'gedwongen' samenwerking als het competitie-element hebben zware kritiek te verduren gehad. De invloed van het voorstel op de verschillende partners zou onevenwichtig verdeeld zijn. Er zou alleen tijdelijk worden samengewerkt om geld binnen te krijgen en daarna zou het weer snel afgelopen zijn met de samenwerking. De voorstellen met de beste presentatie zouden fondsen krijgen, terwijl wijken die er slechter aan toe zijn, misschien de boot missen (Healey, 1998).

Birmingham

Birmingham is de op een na grootste stad van Groot-Brittannië. Met één miljoen inwoners is Birmingham de oudste en grootste industriestad van Groot-Brittannië. Zij is het centrum van de West-Midlands, een 'region', ongeveer vergelijkbaar met een Nederlandse provincie. Birmingham was een van de belangrijkste industriële centra van de wereld tijdens het begin van de industriële revolutie. Benamingen zoals 'the workshop of the world' en 'the city of a thousand trades' zijn echter niet meer van toepassing en verwijzen naar de periode van voor 1973. De herstructurering van de wereldeconomie heeft Birmingham onevenredig hard geraakt. Het banenverlies was enorm: 'Between 1971 and 1987 Birmingham lost 191.000 jobs, amounting to 29 per cent of total employment in the city' (Loftman, 1996: 998). In vergelijking met de rest van Groot-Brittannië waren de effecten hier nog dramatischer, omdat er te weinig geld werd geïnvesteerd in innovaties en de economie van de stad teveel op enkele multinationals leunde. Cherry (1994: 161) zegt hierover: 'The West-Midlands remained an over-specialised economy dependent on a much smaller number of very large firms. Birmingham's own manufacturing base was being starved of new investment and its economy was increasingly concentrated on a single, vulnerable product - the motor vehicle.'
   Tot op de dag van vandaag is Birmingham nog steeds niet volledig hersteld. 'Birmingham ... has one of the poorest populations in the country, the city ranked fifth in a deprivation table prepared for the governments environment department in 1994' (Duffy, 1995: 94). Net zoals in andere steden waar de industriesector in elkaar stortte, heeft er in Birmingham een grote groei van de dienstensector plaatsgevonden. In 1996 maakte de dienstensector 71,7% uit van de totale werkgelegenheid, tegenover 23,7% voor de industriesector (Government Office for the West Midlands, 2000).

Sparkhill

In mijn wijk Sparkhill wonen in totaal 22000 mensen. De wijk is gebouwd aan het einde van de 19e eeuw. Een groot deel van de huizen is verpauperd. Het merendeel van de bewoners heeft een Indiase (voornamelijk uit Kashmir en Punjab), Bengaalse, Afro-Caribische of Pakistaanse achtergrond. De meerderheid is moslim, maar er zijn ook veel Hindoes en Sikhs. De bedrijven in de wijk zijn vooral 'Midden en Klein bedrijf'. Vooral de Pakistaanse en de Indiase middenstand zijn duidelijk aanwezig. De autochtone Engelsen die nu de minderheid vormen, zijn voornamelijk ouder dan 40. De werkloosheid is hoog; gemiddeld ligt die 3,5 keer hoger dan het nationaal gemiddelde. Een op de vijf mensen (arbeidsbevolking) is langdurig werkloos (UPG, 1996). Van de mensen die wel werk hebben, werkt het grootste deel in de industriesector (28,3%) en de distributie en catering (24,6%). De criminaliteitscijfers liggen eenderde hoger dan het gemiddelde van de stad. Het is een wijk met een hoog percentage jongeren en kinderen: 48,3% van alle inwoners is jonger dan 24 jaar; voor Birmingham als totaal geldt, dat 36,2% jonger is dan 24 (UPG, 1996).
   Sparkhill is al heel lang een wijk waar veel verschillende culturen naast elkaar leven. Vanaf de jaren dertig van deze eeuw trok de middenklasse weg uit de wijk naar ruimere buitenwijken. De huizen werden toen voornamelijk logementen voor Ierse migranten die kwamen werken in de mijnbouw (Rex, 1967). In het begin van de jaren zestig kwam er immigratie uit andere landen op gang: 'By 1966 the West-Midlands was clearly established as the largest centre of black and south-Asian people outside of Greater London. Geographically, this new influx of immigrants was concentrated into the southern middle ring districts of Balsall Heath, Small Heat, Sparkbrook and Sparkhill.' (Gerrard, 1996: 143)
   Het waren vooral de grote en goedkope logementen die de gastarbeiders naar deze wijk trokken. De meeste immigranten waren gastarbeiders die op de grote banengroei in de (auto)industrie afkwamen. In het begin waren het vooral mannen alleen, omdat er vanuit werd gegaan dat men na een aantal jaren zou terugkeren. Maar na een aantal jaren kwam er gezinshereniging op gang, toen ze inzagen dat blijven beter was dan teruggaan. In de laatste drie en dertig jaar heeft de wijk een grote verandering doorgemaakt qua etnische verhoudingen; onderstaande tabel illustreert dat.
 

Sparkhill is een echte Labour-wijk en is dit al onafgebroken sinds 1964: 'Urban decay and the increase in the ethnic minority population has transformed it into being a Labour stronghold, it is now the seat with the third highest non-white population in Britain (and the most Asian seat in Britain)' (Bowen, 1998). Bij de verkiezingen van 1997 kreeg Labour 64% van de stemmen in het district Sparkbrook/ Small Heath.
Dit alles klinkt niet erg hoopgevend, maar wat de wijk bijzonder maakt, is het hoge aantal burgers dat participeert in de vrijwilligerssector: 'There are six residents' associations, three Neighbourhood Forums, a considerable number of voluntary agencies, active religious establishments and a well developed series of Neighbourhood watch schemes' (UPG, 1996).

Ik heb het bovenstaande onderzocht door gebruik te maken van de volgende methoden. Ten eerste heb ik bij de gemeente en bibliotheken in Birmingham archiefonderzoek gedaan naar de achtergronden van de wijk en de stad. Daarnaast ben ik bij alle vergaderingen en bijeenkomsten die tijdens mijn bezoek plaatsvonden aanwezig geweest. Ook heb ik 18 diepte-interviews gehouden met participanten in het hele proces.

Conclusie

Het zijn voornamelijk de blanke Engelse middenklassen in de wijkcomités die domineren. Hun visie op hoe de wijk zou moeten functioneren, is nog niet aangepast aan de multiculturele praktijk van nu. Er wordt veel nadruk gelegd op het samen doen van dingen, terwijl ik denk dat er een balans moet zijn tussen de hoeveelheid gezamenlijke en afzonderlijke activiteiten. Oppassen voor segregatie is goed, maar moet niet leiden tot verkrampte of verplichte samenwerking tussen verschillende groepen.
   Hier en daar zijn zelfs lichte vormen van islamofobia te herkennen. Er wordt veel gepraat over 'de gemeenschap', maar de definitie hiervan wordt niet gegeven. Binnen de wijk wordt 'de gemeenschap' vooral retorisch en vaag gebruikt. De bedoeling van de twee programma's was de democratie een niveau dichter bij de burger te brengen. Vooral onder jonge mensen en Aziatische vrouwen is dit slecht gelukt. Het blijft natuurlijk de vraag, hoeveel mensen willen en kunnen participeren in deze vorm van directe democratie. Het opzetten van wijkcomités heeft bovendien ook geleid tot machtspolitieke spelletjes binnen de wijk. De onderlinge concurrentie voor fondsen tussen de comités was af en toe erg fel.
   De verschillen in opvattingen over lokale democratie tussen autochtone Engelsen en Aziatische Engelsen zijn groot. Autochtone Engelsen beschuldigen Aziaten ervan clan-politiek te bedrijven. Daarentegen zijn er mensen die zeggen, dat de Aziaten een veel rijkere traditie van lokale democratie hebben. De manier waarop dorpsraden in India en Pakistan functioneren, zou een lichtend voorbeeld zijn voor de Britse lokale democratie. Ik neem dan ook de suggestie van een van mijn respondenten over, die zegt dat er een uitwisseling op gang moet komen over de betekenis en perceptie van lokale democratie tussen de diverse etnische groepen.

Literatuur

- Birmingham Economic Information Centre, 1997. http://www.sbirmc.ac.uk/srb/forums/nf-sb.html. Accessed at 16-6-99.
- Cherry, G.E., 1994. Birmingham: a Study in Geography, History and Planning. John Wiley and Sons: New York.
- Duffy, H., 1995. Competitive Cities: Succeeding in the Global Economy. E & FN Spon: London.
- Esch, M.J. van, 2000. From Consultation to Participation: Neighbourhood Involvement in Decentralised Urban Governance and Regeneration: A Case Study of Civil Society in Sparkhill, Birmingham, Afstudeerverslag Culturele Antropologie, Universiteit Utrecht.
- Gerrard, A.J. & T.R. Slater, 1996. Managing a Conurbation: Birmingham and its Region. Brewin Books: Studley.
- Government Office for the West Midlands, 2000. Socio-economic profile - Birmingham, http://www.go-wm.gov.uk/h_wmids.htm. Accessed at 23-2-2000.
- Healey, P., 1998. 'Building institutional capacity through collaborative approaches to urban planning.' Environment and Planning A, Vol. 30, pp. 1531-46.
- Loftman, P. & Nevin, B., 1996. 'Going for Growth: Prestige Projects in Three British Cities.' Urban Studies, Vol. 33, No. 6, pp. 991-1019.
- Sassen, S., 1991. The global city. Princeton University Press: Princeton, NJ.
- Segaar, D.J., 1996. Urban Regeneration in Spitalfields: the role of the Spitalfields market community trust. Universiteit Utrecht, scriptie Geografie.
- Rex, J. & Moore, R., 1967. Race, Community and Conflict: a study of Sparkbrook. Oxford University Press: London.
- URBAN Partnership Group, 1996. Sparkbrook Urban Action Plan 1996-1999.
- Winter, M. de & S. Musterd, 1998. Towards undivided cities in Western-Europe: New Challenges for urban Policy, part 3, Birmingham. Delft University Press: Delft.